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Jul 06, 2023

La agencia contraataca: la EPA propone nuevos límites de emisiones para combustibles fósiles

Noticias seleccionadas de la industria energética de miles de fuentes importantes. Noticias Por: Por el Sr.

Noticias seleccionadas de la industria energética de miles de fuentes principales.

Noticias

Por:Por el Sr. Jeffrey Schlegel, Daniella Einik, Kevin Holewinski, Yaakov M. Roth, Jane Story, Charles Wehland, Caroline A. Corbally, Cameron J. Gable, Nisha Jain, Mary McCauslin y Justin D. Stoll

En breve

La situación:La Agencia de Protección Ambiental ("EPA") ha emitido normas propuestas para limitar las emisiones de dióxido de carbono ("CO2") de las centrales eléctricas alimentadas con combustibles fósiles (las "Normas propuestas").

El resultado:Las reglas propuestas requerirían que casi todas las unidades generadoras de electricidad a base de combustibles fósiles ("EGU") existentes implementen la captura y el almacenamiento de carbono, reemplacen sustancialmente el combustible fósil con hidrógeno de procesos bajos en carbono o cierren.

Mirando hacia el futuro: Si se finaliza, es probable que las Reglas Propuestas enfrenten importantes desafíos legales sobre la base de que la EPA no tiene la autoridad para promulgar las Reglas Propuestas a menos que el Congreso proporcione una declaración clara para delegar dicha autoridad, un principio establecido por la Corte Suprema de EE. UU. en West Virginia contra la EPA.

El 23 de mayo de 2023, la EPA publicó los límites de emisión propuestos y las pautas para el CO2 emitido por casi todas las plantas de energía alimentadas por combustibles fósiles existentes en el Registro Federal. Citando autoridad bajo la Sección 111 de la Ley de Aire Limpio (la "CAA"), las Reglas Propuestas adoptan un "mejor sistema de reducción de emisiones" ("BSER") que está "adecuadamente demostrado" para el control de CO2 para 2040. El BSER obligará casi todas las unidades generadoras de electricidad a base de combustibles fósiles existentes para optar por implementar una de estas opciones: (i) captura y almacenamiento de carbono; (ii) reemplazar sustancialmente el combustible fósil con hidrógeno procedente de procesos bajos en carbono; o (iii) apagar.

Además de los límites BSER para las fuentes existentes, la regla propuesta establece límites similares para las nuevas turbinas de combustión a gas. Si se finalizan los límites propuestos para las nuevas turbinas de combustión, entrarán en vigencia retroactivamente a cualquier turbina de combustión que haya comenzado la construcción después de la fecha de publicación de las Reglas propuestas en el Registro Federal.

Las Reglas Propuestas incluyen límites provisionales efectivos antes de 2040 que varían según el tipo de unidad (nueva o existente, turbina de combustión o caldera de servicios públicos, a carbón o gas natural), con qué frecuencia opera (carga base, carga intermedia o baja carga (pico)) y su horizonte operativo (es decir, operación planificada después de ciertas fechas futuras). Si se finaliza, las reglas propuestas requerirían que los estados presenten planes para cumplir con las nuevas limitaciones de emisiones de GEI a la EPA dentro de los 24 meses posteriores a la fecha de vigencia de las pautas de emisiones. Por lo general, la EPA requeriría un mayor control de las emisiones de CO2 en las plantas de energía alimentadas con combustibles fósiles que operan con más frecuencia y durante más años, e introduciría requisitos de CO2 cada vez más estrictos con el tiempo en función de tecnologías como la captura y secuestro/almacenamiento de carbono ("CCS"). , co-combustión de hidrógeno con bajo nivel de gases de efecto invernadero ("GEI") y co-combustión de gas natural.

Turbinas de combustión de gas natural nuevas y existentes

Según las reglas propuestas, los límites de emisiones para las turbinas de combustión alimentadas con gas natural se basarían en CCS y/o el uso de hidrógeno de bajo GEI, y variarían según si las unidades son nuevas o existentes y si se usan para carga base o generación de cargas intermedias. Como se establece en la tabla a continuación, las Reglas Propuestas crearían tres subcategorías para turbinas de combustión alimentadas con combustibles fósiles nuevas y reconstruidas, cada una sujeta a un BSER y estándar de rendimiento diferente, según la función de la turbina: (i) un bajo subcategoría de carga ("unidades de pico") que consiste en turbinas de combustión con un factor de capacidad inferior al 20%; (ii) una subcategoría de carga intermedia para turbinas de combustión con un factor de capacidad que oscila entre el 20 % y un límite máximo específico de la fuente; y (iii) una subcategoría de carga base para turbinas de combustión que operan por encima del límite máximo para turbinas de carga intermedia.

Con respecto a las turbinas de combustión existentes, la EPA ha propuesto un BSER solo para las turbinas de operación frecuente mayores de 300 MW con un factor de capacidad superior al 50 %. La EPA establece que los estados pueden tener en cuenta la vida útil restante y otros factores al aplicar estándares de desempeño a fuentes individuales existentes.

EGU de carbón existentes

La EPA propone derogar y reemplazar las pautas de emisión existentes de la Regla de Energía Limpia Asequible (la "Regla ACE") debido, en parte, a los costos supuestamente reducidos de CCS y la combustión conjunta de gas natural. Como resultado, la EPA consideró la CCS y la combustión conjunta de gas natural como candidatos para BSER para las EGU de vapor alimentadas con carbón existentes. Para las EGU que planean operar a largo plazo, la Regla Propuesta concluye que el BSER es CCS con 90% de captura de CO2. Para las EGU que se comprometan a cesar sus operaciones antes de 2040, el BSER aplicable dependería de la fecha en que la EGU dejará de operar. La EPA justifica este enfoque al señalar que reconoció que CCS será más rentable para las EGU de vapor existentes que están en condiciones de recuperar los costos de capital asociados con CCS durante un período de tiempo suficientemente largo. Las subcategorías y las limitaciones de emisiones para las EGU de vapor se identifican en la siguiente tabla.

Análisis de impacto regulatorio

De acuerdo con las Órdenes Ejecutivas 12866 y 13563 y las pautas aplicables, la EPA publicó un análisis de impacto regulatorio ("RIA") para analizar los beneficios y costos asociados con las reducciones de emisiones proyectadas bajo las Reglas Propuestas. La EPA afirma que en 2020, el 25 % de las emisiones totales de GEI de los Estados Unidos fueron atribuibles a EGU alimentadas con combustibles fósiles y postula que las Reglas propuestas son necesarias para corregir la externalidad negativa de la contaminación atmosférica causada por los productores de electricidad.

La EPA explica que si estos productores de electricidad a base de combustibles fósiles contaminan la atmósfera al generar energía, los costos sociales no serán asumidos exclusivamente por la empresa contaminante, sino por la sociedad en su conjunto. La EPA señala que es posible que el precio de equilibrio del mercado de la electricidad no incorpore el costo total de oportunidad de estos productos para la sociedad y, en consecuencia, es posible que los productores no internalicen el costo social de las emisiones y, como resultado, los costos sociales serán más altos en ausencia de una regulación sobre emisiones. Las reglas propuestas trabajarían para abordar esta supuesta falla del mercado al hacer que los productores afectados internalicen más completamente la externalidad negativa asociada con las emisiones de GEI de la generación de electricidad por EGU de turbinas de combustión estacionarias alimentadas con combustible fósil nuevas y existentes y EGU generadoras de vapor alimentadas con combustible fósil existentes .

Además, la EPA justifica la derogación propuesta de la Regla ACE sobre la base de que se esperaba que las mejoras en la tasa de calor en las EGU a carbón proporcionaran reducciones insignificantes de CO2 y, en consecuencia, que tales medidas no son el BSER apropiado para las EGU a carbón existentes. La EPA proyectó en el RIA para la regla ACE publicada en junio de 2019 una reducción de aproximadamente 11 millones de toneladas cortas de emisiones de CO2, mientras que la EPA ahora proyecta que las reglas propuestas resultarán en una reducción de 89 millones de toneladas métricas de emisiones de CO2.

La EPA concluyó previamente que las emisiones de GEI ponen en peligro la salud y el bienestar públicos. 74 FR 66496 (15 de diciembre de 2009). Según la Sección 111 de la CAA, la EPA debe promulgar una lista de categorías de fuentes estacionarias que causan o contribuyen significativamente a la "contaminación del aire que se puede anticipar razonablemente que ponga en peligro la salud o el bienestar públicos". 42 USC § 7411(b)(1). Aunque la EPA apunta a la salud pública y el bienestar como su principal justificación, la RIA explora "amplias tendencias [de la industria] que se alejan de la generación a base de carbón y se acercan a la generación con menores emisiones" en su análisis, señalando "cambios estructurales sustanciales tanto en la combinación de generación capacidad y en la participación de la generación de electricidad suministrada por diferentes tipos de generación" durante la última década. La EPA también reconoce una variedad de estudios que cree que confirman las tendencias del mercado de costos decrecientes para la generación de energía renovable debido a los avances tecnológicos, las mejoras en el rendimiento y los incentivos gubernamentales.

Retorno de la Doctrina de las Cuestiones Mayores

Si bien la EPA asegura que "los sistemas de reducción de emisiones, como el cambio de combustible, los controles complementarios y las mejoras de eficiencia, caen cómodamente dentro del alcance de la práctica anterior reconocida por la Corte Suprema", es probable que las reglas propuestas enfrenten importantes desafíos legales sobre la base de la doctrina de las cuestiones principales establecida en West Virginia v. EPA.

En 2015, la EPA emitió el Plan de Energía Limpia (el "Plan") para reducir las emisiones de GEI al obligar a las plantas de energía a cambiar de ciertas fuentes de energía, como el carbón, a otras fuentes de menor emisión, como la eólica y la solar. El Plan estableció un BSER que las centrales eléctricas alimentadas con combustibles fósiles existentes no podrían cumplir mediante la instalación de tecnologías más limpias. En cambio, el Plan habría requerido que las plantas redujeran su producción, cambiaran su generación de carbón a gas natural y energías renovables, o cerraran permanentemente para cumplir con los nuevos objetivos. En un caso argumentado por Jones Day, West Virginia v. EPA, 142 S. Ct. 2587 (2022), la Corte Suprema llegó a una decisión de 6-3 de que el Congreso no otorgó a la EPA la autoridad para crear límites de emisiones basados ​​en el cambio de generación, invalidando así el Plan.

La Corte Suprema se basó en la doctrina de las "preguntas importantes" para concluir que el Plan excedía la autoridad de la EPA en virtud de la CAA. Específicamente, la Corte Suprema encontró que el intento de la EPA de imponer topes a las emisiones cambiando la producción de electricidad de productos de mayor emisión a productos de menor emisión representaba una "cuestión importante" de importancia económica y política. Según la doctrina de las "preguntas importantes", las agencias administrativas, como la EPA, no tienen autoridad para tomar decisiones sobre "preguntas importantes" a menos que el Congreso haya proporcionado una declaración clara con la intención de delegar tal autoridad extraordinaria.

A la luz del fallo en West Virginia v. EPA, la EPA ha intentado ajustar las Reglas Propuestas dentro de los parámetros imbuidos por la Corte Suprema. En lugar de regular toda la red como lo había intentado el Plan, las Reglas Propuestas de la EPA regulan las plantas de energía individuales en la fuente. Como explica la EPA en las Reglas propuestas, la Corte Suprema ha reconocido y la EPA ha determinado que las BSER son "medidas que mejoran el desempeño de la contaminación de fuentes individuales, incluidos los controles adicionales y los combustibles limpios". No esperamos que la EPA tenga la última palabra sobre si la regla propuesta supera con éxito los obstáculos planteados por la doctrina de las preguntas principales.

Los comentarios públicos a las reglas propuestas deben presentarse el 24 de julio de 2023.

Tres conclusiones clave

El contenido de este artículo pretende proporcionar una guía general sobre el tema. El consejo de especialistas debe ser buscado de acuerdo a sus circunstancias especificas.

Sr. Jeffrey Schlegel Jones Day 717 Texas Suite 3300 Houston Texas 77002- 2712 ESTADOS UNIDOS Tel: 2165863939 Fax: 2165790212 Correo electrónico: [email protected] URL: www.jonesday.com

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